Incentivos fiscais crescem 529% em 10 anos e devem chegar a R$ 146 bilhões

27/10/2011 08:31

Estudo revela que as desonerações tributárias, usadas sem planejamento de longo prazo, subiram de 11,6% para 20% da arrecadação

Lu Aiko Otta

O governo vai injetar R$ 146 bilhões em vários setores da economia no ano que vem, por meio de programas que só o Executivo pode criar e cujos resultados não são avaliados. São os chamados incentivos fiscais, ou desonerações tributárias, medidas pelas quais o governo abre mão de tributar um ou outro setor.

Os gastos por meio de renúncias de receitas deram um salto a partir do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, segundo aponta estudo elaborado pelo consultor da Câmara dos Deputados Marcelo Sobreiro Maciel.

Segundo levantamento feito com base nos dados da Receita Federal, os incentivos fiscais equivaliam a 11,6% da arrecadação federal em 2002. Em 2009, ela já estava em 18,9%. Em 2012, a conta se aproximará dos 20%, conforme os números da Receita consultados pelo Estado. A conta de incentivos, que era de R$ 23,2 bilhões em 2002, chegará a R$ 116 bilhões este ano e a R$ 146 bilhões no ano que vem. É um salto de 529%.

"Os incentivos são cada vez mais usados, mas são medidas pontuais, sem planejamento de longo prazo e cuja eficácia é questionável, pois não há avaliação", comentou o consultor. "São benefícios que fogem do Orçamento, estão cada vez mais sob controle do Executivo e sobre os quais há pouca exigência de transparência."

Em seu trabalho, ele afirma que o crescimento dos incentivos indica "um renascimento do Estado capitalista brasileiro, no que se refere aos instrumentos tributários utilizados". Ele embasa a crítica na comparação entre a forma como são gastos os recursos arrecadados e devolvidos à sociedade como despesas do Orçamento e os incentivos - dinheiro que deixa de ser entregue aos cofres públicos. Do ponto de vista das contas públicas, também é um gasto. Procurado pela reportagem, o Ministério da Fazenda não se pronunciou.

Destinação. O dinheiro que passa pelo Orçamento tem sua destinação discutida pelo Congresso. Os deputados e senadores têm a prerrogativa de mudar a destinação de parte desses recursos, por meio de emendas à lei orçamentária. Depois de gasto, tudo é auditado pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Com as renúncias fiscais, não há esse rigor. Primeiro, porque não são claros os critérios de favorecimento de um setor e não de outro. E, na prática, só o Executivo pode criar desonerações.

A Lei de Responsabilidade Fiscal diz que propostas de medidas desse tipo devem vir acompanhadas da estimativa de renúncia fiscal. Mas só quem tem meios de fazer a estimativa é a Receita. Por isso, os parlamentares não conseguem propor desonerações. No máximo, pressionam para incluir mais setores nas medidas do Executivo.

Além disso, as informações são precárias. A melhor fonte de dados são os relatórios publicados pela Receita, que não refletem exatamente o que o governo deixou de recolher. "Eles informam apenas uma estimativa", disse Maciel. "E é uma estimativa incompleta, porque não contém as renúncias do Imposto sobre Produtos Industrializados."

As desonerações têm crescido ano a ano, sobretudo os cortes da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e da contribuição ao PIS/Pasep. O relatório da Receita que acompanha a proposta do Orçamento de 2012 aponta 35 programas que contam com a desoneração de tributos, que vão do Simples à fabricação de medicamentos, dos investimentos da Copa à fabricação de biodiesel.

Na prática, uma reforma

Os incentivos fiscais, que não param de ser criados, são a verdadeira reforma tributária em curso no País, avalia o consultor da Câmara dos Deputados Marcelo Sobreiro Maciel. Ele avalia que há mais estímulos para o governo lançar mão desses instrumentos do que batalhar pela simplificação do sistema tributário.

Para o Executivo, desonerar determinados setores é uma forma rápida e segura de fazer políticas públicas, observa o pesquisador. E não há oposição a que o governo aja dessa maneira.

Para o empresariado, os incentivos fiscais são vistos como uma forma viável de ganhar competitividade. Também por essa razão, os parlamentares tampouco se opõem aos cortes tributários. Pelo contrário, eles pressionam para incluir outros beneficiados nos programas.

Assim, os incentivos fiscais ganham trânsito livre no Congresso, enquanto as propostas de reforma tributária clássica fracassaram uma a uma, pois elas impõem perdas a Estados e setores da economia.

Essa é a análise que consta da tese de mestrado em Ciências Políticas de Maciel pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj).

"Imaginar que uma reforma abrangente aconteça facilmente é utópico", disse o consultor da Câmara dos Deputados Marcelo Sobreiro Maciel. "Mas, ao mesmo tempo, o sistema tem passado permanentemente por reformas."

Ele avalia que, tal como as tentativas anteriores desde a Constituição de 1988, a proposta do governo de Dilma Rousseff para simplificar o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) não vai prosperar. "Ainda mais com essa crise internacional chegando", observou.

Naufrágio

As tentativas anteriores naufragaram por razões variadas. A tentativa do governo de Fernando Collor de Mello de simplificar o ICMS naufragou porque desembarcou no Congresso dias antes do início do processo de impeachment.

O governo de Fernando Henrique Cardoso, por sua vez, se deu por satisfeito após a aprovação da Lei Kandir, que desonerou produtos básicos e semielaborados do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

Obstáculos

As crises do final dos anos 1990 impediram que as mudanças fossem adiante, devido às restrições fiscais que não permitiam ao governo correr o risco de perder arrecadação.

No governo de Luiz Inácio Lula da Silva, o projeto de reforma tributária deixou de ser prioridade com a crise de 2008 e 2009.

Agora, Maciel avalia que não há real interesse por parte do Executivo.

Há uma iniciativa dos senadores em pauta, a redução do ICMS interestadual nas importações, que foi encampada pelo Executivo. No entanto, não se vê movimentação em favor da proposta.

O secretário executivo do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa, tem dito que se dedicará a negociar mudanças no ICMS depois de resolvida a questão dos royalties do petróleo. No entanto, essa discussão ainda está longe de um acordo.

Na lógica do governo, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e os royalties do petróleo são dois temas que estão entrelaçados. A ideia é contrabalançar eventuais perdas com a reforma do tributo estadual com ganhos que a maior parte dos Estados terá com a nova divisão de recursos do petróleo.

Fonte: O Estado de S.Paulo